行政复议案例

案件名称：包某诉扎鲁特旗人民政府不履行安置补偿法定职责行政复议案

承办律师：杨明轩（山东居高律师事务所）

审理机关：内蒙古自治区通辽市人民政府

案件结果：撤销被申请人《情况说明的函》，责令60日内重新作出行政行为

一、案件背景

申请人包某，蒙古族，1961年出生，系内蒙古通辽市扎鲁特旗鲁北镇居民。其合法持有两宗国有土地使用权证：扎国用（2012）第000XX号及扎国用（2012）第001XX号，在鲁北镇XXXX建有房屋及附属设施，用于居住。

2007年起，扎鲁特旗启动“舒雅居商住小区”旧城改造项目。该项目最初由通辽市旗风房地产开发有限公司作为投资者，取得扎鲁特旗建设局颁发的《房屋拆迁许可证》（拆许字（2007）第X号），拆迁期限为2007年11月12日至2008年4月30日。2007年12月，扎鲁特旗国土资源局与旗风公司签订《国有土地使用权出让合同》，将涉案地块出让用于开发。

2012年5月，旗风公司将“舒雅居项目”（在建及未建部分）转让给张XX（自然人），并约定由张XX继续使用旗风公司资质开发，同时承接未完成的拆迁安置义务。此后，该项目由张XX实际控制的扎鲁特旗XX房地产开发有限责任公司继续开发，项目名称变更为“鸿亚世纪小区”（系原舒雅居项目三期工程）。

2021年6月21日，申请人包某与鑫X公司签订《拆迁补偿合同》，约定以产权置换方式补偿，回迁房屋位于“鸿亚世纪小区”。但合同签订后，申请人一直未获得实际安置，补偿协议未得到履行。

二、申请行政复议的经过

2025年7月25日，申请人包某通过EMS向扎鲁特旗人民政府邮寄《申请书》，请求其履行安置补偿法定职责。理由是根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》，政府是征收补偿的法定主体，虽项目由企业实施，但政府不能推卸责任。

被申请人扎鲁特旗人民政府于2025年7月28日签收，并于同年8月18日作出《扎鲁特旗人民政府关于〈申请书〉情况说明的函》，主要答复内容为：

1、涉案房屋及附属设施拆除系鑫X公司实施，属于民事行为，政府未发布征收决定、未委托拆迁、未参与补偿协议签订；

2、申请人已与鑫X公司达成补偿协议，应属民事合同纠纷，应向企业主张权利，而非要求行政机关履职。

申请人不服该答复，于2025年9月委托杨明轩律师向通辽市人民政府申请行政复议，请求：1、撤销被申请人作出的《情况说明的函》；2、责令被申请人履行安置补偿法定职责。

三、律师代理意见（杨明轩律师主要观点）

杨明轩律师在复议申请及听证中提出以下代理意见：

1、政府是法定的补偿责任主体，不能以“企业实施”为由免责

根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第二十六条，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。即使征收行为由企业具体实施，政府作为征收权力主体，仍负有最终的补偿安置职责。本案中，项目源于2007年旧城改造，政府颁发拆迁许可证、出让土地，全程主导，不能仅以未直接参与补偿协议为由推卸责任。

2、“已签订补偿协议”不等于政府职责履行完毕

被申请人主张申请人已与鑫X公司签订补偿协议，但协议至今未履行，申请人未获得任何安置。政府在征收过程中负有监督补偿协议履行的职责，确保被拆迁人得到实际安置。协议未履行，政府应当介入处理，而非一推了之。

3、被申请人未能证明企业系独立实施主体，事实不清、证据不足

被申请人称拆迁补偿系鑫X公司独立实施的民事行为，但未能提供鑫X公司取得拆迁许可或政府授权独立实施拆迁的证据。相反，项目演变过程显示，最初的拆迁许可由旗风公司取得，后经转让，鑫X公司承接了原开发项目，但政府始终未脱离关系。故被申请人认定事实不清。

四、审理查明的事实

通辽市人民政府经审理查明：2007年，扎鲁特旗建设局向旗风公司颁发《房屋拆迁许可证》，许可其进行“舒雅居”项目拆迁。2007年12月，扎鲁特旗国土资源局与旗风公司签订《国有土地使用权出让合同》，将涉案地块出让。2012年，旗风公司将项目转让给张XX，由张XX继续使用旗风公司资质开发，并承接拆迁安置义务。2021年，申请人包某与鑫X公司（法定代表人张XX）签订《拆迁补偿合同》，约定产权置换回迁至“鸿亚世纪小区”（即原舒雅居三期）。听证会核实，鸿亚世纪小区项目确系原舒雅居项目三期工程。被申请人未能提交任何证据证明鑫X公司是合法的拆迁实施主体，亦未能证明政府已完全退出征收关系。

五、复议机关决定及理由

通辽市人民政府经审理认为：被申请人作出的《情况说明的函》以“拆除行为系企业实施”“已签订补偿协议”为由拒绝履行补偿职责，但未能提供鑫X公司系合法拆迁主体的证据，亦未证明政府已完全退出征收关系，属于主要事实不清、证据不足。根据《中华人民共和国行政复议法》第六十四条第一款第一项之规定，行政行为主要事实不清、证据不足的，复议机关应决定撤销。

据此，通辽市人民政府于2025年作出行政复议决定（通政行发决字〔2025〕1XX号）：撤销被申请人扎鲁特旗人民政府作出的《扎鲁特旗人民政府关于〈申请书〉情况说明的函》；责令扎鲁特旗人民政府自收到本决定书之日起60日内重新作出具体行政行为。

六、案件意义与胜诉关键

本案是典型的政府以“民事协议”为由规避征收补偿职责的案件。杨明轩律师通过精准梳理项目历史、引用法规、指出证据缺失，成功促使复议机关撤销不当答复，维护了被拆迁人的合法权益。

胜诉关键：

1、证据链构建：详细还原了项目从2007年启动、政府颁发拆迁许可、土地出让、项目转让直至补偿协议签订的全过程，证明政府始终未脱离征收关系。

2、法律适用准确：紧扣《国有土地上房屋征收与补偿条例》中政府的法定职责，强调补偿主体责任不因协议签订而免除。

3、事实突破：抓住被申请人无法提供企业独立实施拆迁证据的弱点，指出其事实认定不清。

本案对同类历史遗留项目、企业参与拆迁而政府推诿的情形具有示范意义，彰显了行政复议在监督行政机关依法履职中的积极作用。杨明轩律师的代理意见为案件胜诉奠定了坚实基础，充分展现了专业行政法律师的实务能力。